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來源：發(fā)布時(shí)間：2013-05-20
關(guān)于推動(dòng)鹽田保稅區(qū)域轉(zhuǎn)型建立自由貿(mào)易區(qū)的建議
鹽田區(qū)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)局 陳忠曉
今年年初上海大膽探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上試點(diǎn)先行，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)將外高橋保稅區(qū)轉(zhuǎn)型，建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)，3月底李克強(qiáng)總理到現(xiàn)場(chǎng)考察后充分肯定和高度支持。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是以“開放紅利”激發(fā)“改革紅利”的絕佳契機(jī)，若能順利推進(jìn)，定然會(huì)為全國(guó)性的改革破局帶來巨大的示范效應(yīng)。
一、什么是自由貿(mào)易區(qū)
?。ㄒ唬┳杂少Q(mào)易區(qū)的定義
國(guó)家內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)是指一個(gè)國(guó)家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)內(nèi)部設(shè)立的用防柵隔離的置于海關(guān)管轄之外的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，區(qū)內(nèi)允許外國(guó)船舶自由進(jìn)出，外國(guó)貨物免稅進(jìn)口，允許進(jìn)口貨物長(zhǎng)期儲(chǔ)存，進(jìn)行加工，取消對(duì)進(jìn)口貨物的配額管制，也是自由港的進(jìn)一步延伸。世界上比較典型的自由貿(mào)易區(qū)主要有美國(guó)紐約港自由貿(mào)易區(qū)、荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)、韓國(guó)濟(jì)州島自由貿(mào)易區(qū)、紐約-新澤西自由貿(mào)易區(qū)、阿聯(lián)酋迪拜港自由貿(mào)易區(qū)、德國(guó)漢堡港自由貿(mào)易區(qū)。
目前，我國(guó)除了2010年建成的中國(guó)-東盟多邊自由貿(mào)易區(qū)外，大陸地區(qū)還沒有符合國(guó)際慣例的自由貿(mào)易區(qū)，只有作為自由貿(mào)易區(qū)的一種過渡性試驗(yàn)的保稅區(qū)域，但與我們山水相連的香港卻是一個(gè)歷史悠久的自由港區(qū)。經(jīng)過了170余年的發(fā)展和完善，它已經(jīng)成了連接世界各大洲貿(mào)易的最大樞紐之一，并且成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界的重要窗口。香港自由港的制度特點(diǎn)包括：
第一，自由貿(mào)易制度。香港地區(qū)的自由貿(mào)易制度在世界上表現(xiàn)最為徹底。其對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易不設(shè)置管制、不設(shè)置關(guān)稅壁壘、進(jìn)出口手續(xù)極為簡(jiǎn)便，這使得香港地區(qū)享有極為廣泛的自由空間，物流體系極為流暢。
第二，自由企業(yè)制度。表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是自由進(jìn)入及經(jīng)營(yíng)制度。特區(qū)政府只直接經(jīng)營(yíng)一些公共事業(yè)，其它絕大多數(shù)投資領(lǐng)域的進(jìn)入及經(jīng)營(yíng)均是由投資者自己決策的。二是企業(yè)進(jìn)入及經(jīng)營(yíng)門檻低。新開辦企業(yè)不但注冊(cè)手續(xù)簡(jiǎn)便，而且繳費(fèi)少，且不征收資本增值稅、股息稅、利息稅、銷售稅，只征收16%的公司所得稅。三是居民待遇制度。在香港地區(qū)設(shè)立并經(jīng)營(yíng)企業(yè)，不管資金來源為本地還是海外，資產(chǎn)所有制為集體還是私人，均享受一視同仁的國(guó)民待遇。
第三，自由外匯制度。外匯黃金及鉆石等都可以自由地進(jìn)出香港地區(qū)，各種貨幣可在香港地區(qū)自由買賣、匯兌。
第四，自由出入境制度。香港地區(qū)居民及境外人員進(jìn)出香港地區(qū)十分自由，所辦手續(xù)也非常方便。在香港地區(qū)，特區(qū)政府與眾多的外國(guó)政府簽有協(xié)定，持有特區(qū)護(hù)照的香港居民到海外旅游或辦理商務(wù)時(shí)，在簽有協(xié)定的國(guó)家均可享受免簽證入境地待遇(對(duì)方國(guó)家的人員進(jìn)出香港地區(qū)也享受同等的待遇)。目前，香港特區(qū)護(hù)照持有人可以免簽證入境的國(guó)家已達(dá)144個(gè)。
?。ǘ┳杂少Q(mào)易區(qū)的最基本特征
自由貿(mào)易區(qū)最基本特征是海關(guān)治外法權(quán)，實(shí)質(zhì)就是“境內(nèi)關(guān)外”，不出一線不算出口，不進(jìn)二線不算進(jìn)口，人員、資金和貨物在一線的進(jìn)出應(yīng)該完全自由，自由貿(mào)易區(qū)是關(guān)境以外的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，海關(guān)對(duì)其沒有監(jiān)管的權(quán)利，海關(guān)的職能多體現(xiàn)在“外緊內(nèi)松，疏而防漏”，這是自由貿(mào)易區(qū)的自由實(shí)質(zhì)之所在。海關(guān)監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)不是通過監(jiān)管增加稅收，而是為了促進(jìn)貿(mào)易的發(fā)展。比如漢堡，海關(guān)在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)對(duì)貨物采取的是不干預(yù)的策略，就是對(duì)區(qū)內(nèi)任何貨物可以進(jìn)行任何形式的儲(chǔ)存、展覽、組裝、制造和加工、自由流動(dòng)和買賣，這些活動(dòng)無需經(jīng)過海關(guān)批準(zhǔn)。
?。ㄈ┳杂少Q(mào)易區(qū)與一般保稅區(qū)的區(qū)別
一是保稅區(qū)是國(guó)家海關(guān)的管轄區(qū)，而自由貿(mào)易區(qū)是在海關(guān)轄區(qū)以外的。
二是保稅區(qū)的貨物存儲(chǔ)有時(shí)間限定，一般為2-5年，而在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，貨物存儲(chǔ)期限不受限制。
三是由于保稅區(qū)內(nèi)的貨物是“暫不征稅”，處于“欠賬”狀態(tài)，因而保稅區(qū)對(duì)貨物采用賬冊(cè)管理方式，而在自由貿(mào)易區(qū)，貨物不存在“欠賬”問題，因此自由貿(mào)易區(qū)一般采用門崗管理式，簡(jiǎn)化了手續(xù)。
四是保稅區(qū)功能定位是國(guó)際貿(mào)易，出口加工和物流分撥，而自由貿(mào)易區(qū)一般以貿(mào)易為主。
五是保稅區(qū)設(shè)區(qū)是地方申請(qǐng)，中央審批，而自由貿(mào)易區(qū)一般是中央政府設(shè)區(qū)。
六是保稅區(qū)由地方政府管理，行政管理體制復(fù)雜，缺乏權(quán)威性，而自由貿(mào)易區(qū)是由國(guó)家管理，具有權(quán)威性。
七是保稅區(qū)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，自由貿(mào)易區(qū)一般由國(guó)家立法。
八是保稅區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)最本質(zhì)的區(qū)別在于，保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，而自由貿(mào)易區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”。自由貿(mào)易區(qū)是受海關(guān)治外法權(quán)保護(hù)的、無貿(mào)易限制的關(guān)稅豁免地區(qū)。
二、鹽田保稅區(qū)域轉(zhuǎn)型的必要性和迫切性
誕生于改革開放關(guān)鍵時(shí)期的我國(guó)保稅區(qū)是借鑒國(guó)際上通行做法，在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上形成的新型經(jīng)濟(jì)開放區(qū)域，是推行改革開放政策往縱深化發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)。鹽田轄區(qū)現(xiàn)有沙頭角保稅區(qū)和鹽田港保稅物流園2個(gè)在實(shí)際運(yùn)作的保稅區(qū)域，其中沙頭角保稅區(qū)是全國(guó)最早封關(guān)運(yùn)作的保稅區(qū)，而鹽田港保稅物流園區(qū)則是深圳試行全國(guó)首批“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”政策的產(chǎn)物。應(yīng)該說，他們?cè)谶B接國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易、引進(jìn)國(guó)外資金和技術(shù)、繁榮地方經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了獨(dú)特作用，但是由于條件不具備、政策不到位、管理體制不協(xié)調(diào)等原因，使得目前面臨諸多問題。概括起來主要體現(xiàn)在：
（一）“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的監(jiān)管事實(shí)難以繼續(xù)發(fā)揮開放優(yōu)勢(shì)
國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)督管理辦法》中明確規(guī)定，保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特殊區(qū)域，不是“境內(nèi)關(guān)外”，而不是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”。實(shí)際上是把保稅區(qū)當(dāng)作放大了的保稅倉庫區(qū)來監(jiān)管，區(qū)內(nèi)倉庫與卡口同時(shí)監(jiān)管，沒有真正地放開一線，造成了監(jiān)管手續(xù)繁瑣。商務(wù)部認(rèn)為保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，不存在進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)、出口配額、許可證等問題；財(cái)政部、稅務(wù)總局、國(guó)家工商總局等則認(rèn)為是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的管理與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)企業(yè)同等對(duì)待，如區(qū)內(nèi)企業(yè)采購國(guó)內(nèi)貨物不能視為出口，不得出口退稅等；外貿(mào)部門則認(rèn)為在保稅區(qū)經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口貿(mào)易，在保稅區(qū)注冊(cè)即可，無需國(guó)家主管部門批準(zhǔn)；內(nèi)地的進(jìn)出口配額、許可證管理和簽發(fā)部門，都不得給保稅區(qū)企業(yè)分配配額、簽發(fā)許可證；實(shí)行公開招投標(biāo)的，保稅區(qū)的企業(yè)也無權(quán)參與投標(biāo)；保稅區(qū)的企業(yè)出口的商品本身就是不含稅的，沒有任何理由要求落實(shí)出口退稅政策，或者是落實(shí)出口“免、抵、退”稅政策。外匯管理部門對(duì)保稅區(qū)經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理，實(shí)行“放開一線，管住二線”的原則，將區(qū)內(nèi)企業(yè)視同關(guān)外企業(yè)；而對(duì)保稅區(qū)資本項(xiàng)目外匯管理則實(shí)行“一、二線兼顧，管住一線”的原則，將區(qū)內(nèi)企業(yè)視同關(guān)內(nèi)企業(yè)。由于各有關(guān)部門對(duì)保稅區(qū)的定性理解不盡一致，使得保稅區(qū)難以發(fā)揮其對(duì)外開放的優(yōu)勢(shì)。
?。ǘ岸囝^管理”的管理體制難以提高保稅區(qū)的運(yùn)營(yíng)效率
保稅區(qū)的設(shè)立主要是地方申請(qǐng)由原國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，實(shí)行屬地化管理原則，區(qū)域行政管理主要由市經(jīng)貿(mào)信息委負(fù)責(zé)，區(qū)政府只承擔(dān)社會(huì)事務(wù)和外圍環(huán)境管理，兩者完全割裂，其運(yùn)行政策由國(guó)務(wù)院的有關(guān)部門制定，主要涉及海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局、工商行政管理局、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部 (一般稱為國(guó)家“九部委”)，但國(guó)家并沒有明確指定一個(gè)權(quán)威部門對(duì)全國(guó)保稅區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，造成了保稅區(qū)“多頭管理”、“分兵把守”的復(fù)雜局面。國(guó)家各部委局出臺(tái)的政策法規(guī)往往存在著不同步、缺乏銜接、難以操作等問題。特別是遇到國(guó)家有關(guān)政策調(diào)整時(shí)，保稅區(qū)往往成為一個(gè)政策沖撞的“矛盾區(qū)”，導(dǎo)致保稅區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體必須應(yīng)付多種管理。
（三）日漸式微的政策優(yōu)勢(shì)使保稅區(qū)的運(yùn)營(yíng)狀況不盡如人意
雖然保稅區(qū)有進(jìn)出口延遲納稅的政策，但是區(qū)外有大量的出口加工倉、進(jìn)口保稅倉、保稅工廠，保稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)并不明顯。例如進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，我國(guó)實(shí)行的加工貿(mào)易政策，使保稅區(qū)從事加工貿(mào)易生產(chǎn)的企業(yè)都享有保稅政策，進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)目前也己經(jīng)放開，這使得保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行加工制造實(shí)際上并無多少優(yōu)勢(shì)。再如出口退稅問題，現(xiàn)有的出口加工區(qū)享有比保稅區(qū)更優(yōu)惠的出口退稅政策，國(guó)內(nèi)貨物通過保稅區(qū)出口，必須要在貨物全部實(shí)際離境后才能辦理出口退稅，即“離境退稅”模式，而出口加工區(qū)則為“入?yún)^(qū)即退稅”。保稅區(qū)外企業(yè)銷售貨物給區(qū)內(nèi)企業(yè)，必須要向區(qū)內(nèi)企業(yè)提供增值稅發(fā)票，區(qū)外企業(yè)不能辦理出口退稅。因此，區(qū)外企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)出口退稅，解決退稅難題，往往采用“出口復(fù)進(jìn)口”的方式，即所謂的貨物“出國(guó)一日游”，出境后也不拆箱，再通過區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)口運(yùn)回到保稅區(qū)，目的就是為了退稅。此外，現(xiàn)有保稅區(qū)內(nèi)資金自由出入、資金自由經(jīng)營(yíng)、外匯自由兌換都不被允許，多頭管理、條塊分割的監(jiān)管模式，讓以上領(lǐng)域也一時(shí)難有突破。
?。ㄋ模┓爆嵉氖掷m(xù)、繁雜的監(jiān)管阻礙了通關(guān)效率的提高
保稅區(qū)自設(shè)立之日起就面臨著監(jiān)管手續(xù)繁瑣、物流不暢的問題，保稅區(qū)在監(jiān)管方式上并未采取國(guó)際上通行的自由貿(mào)易區(qū)關(guān)于“關(guān)境之外，國(guó)境之內(nèi)”的海關(guān)管理辦法，即放松一線，管住二線，而是一線二線都管緊。海關(guān)管理存在通關(guān)放行手續(xù)較繁雜、效率不高等問題。盡管近年來海關(guān)為支持保稅區(qū)發(fā)展，先后推出了一些監(jiān)管新措施，但在管理方式上沒有大的突破，手續(xù)仍繁瑣，效率不高，監(jiān)管的單元仍然是對(duì)貨物的監(jiān)管。會(huì)出現(xiàn)該放行的貨物未能及時(shí)放行，該允許存放的貨物沒有允許存放的現(xiàn)象，造成物流轉(zhuǎn)運(yùn)成本較高，在相當(dāng)程度上抵消了保稅區(qū)“保稅效應(yīng)”所帶來的效益優(yōu)勢(shì)；加上海關(guān)事實(shí)卡口與倉庫兩次監(jiān)管的辦法，使得保稅區(qū)內(nèi)貨物的移庫、使用不方便，因此大大限制了保稅區(qū)的物流功能。這種監(jiān)管方式，不僅加大了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，而且在一定程度上限制了保稅區(qū)的發(fā)展和運(yùn)作效率的提高。
?。ㄎ澹皡^(qū)港分離”的格局難以更好地發(fā)揮輻射和帶動(dòng)作用
保稅區(qū)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅區(qū)倉儲(chǔ)、國(guó)際貿(mào)易等功能的發(fā)揮都需要以港口功能作為依托。鹽田港保稅物流園區(qū)和沙頭角保稅區(qū)雖然臨港而設(shè)，但區(qū)港分離、難以具備口岸功能的事實(shí)不僅限制了以上功能的拓展，還在客觀上使得2個(gè)保稅區(qū)沒有一線、二線之分，成了全封閉區(qū)域，有對(duì)外放不開，對(duì)內(nèi)受限制，兩頭受擠壓的現(xiàn)象。一方面港口對(duì)保稅區(qū)發(fā)展的作用未得到充分發(fā)揮，削弱了兩者互相促進(jìn)、共同發(fā)展的作用；另一方面保稅區(qū)不能形成一個(gè)對(duì)內(nèi)地封閉，對(duì)境外開放的區(qū)域，貨物從港口不能直接進(jìn)入保稅區(qū)，保稅區(qū)的貨物進(jìn)出口流通都要經(jīng)過港口和保稅區(qū)兩道海關(guān)卡口檢驗(yàn)，區(qū)內(nèi)貨物還要有一套登記和管理制度，增加了物流成本和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。此外，還加重了保稅區(qū)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)成本。由于缺乏必要的服務(wù)和配套設(shè)施，使得其不得不搞“小而全”的設(shè)施建設(shè)，大量開發(fā)資金都投入到海關(guān)、國(guó)檢監(jiān)管、查驗(yàn)和辦公等基礎(chǔ)設(shè)施之中。
有鑒于此，早在2003年4月國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心就在有關(guān)中國(guó)保稅區(qū)研究報(bào)告中明確提出，“鼓勵(lì)全國(guó)范圍內(nèi)有條件的保稅區(qū)應(yīng)當(dāng)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型”。上海、天津、大連、青島等地也在圍繞保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的機(jī)理和模式等有關(guān)問題進(jìn)行深入研究，上海有望在年內(nèi)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，大連也正全力向建設(shè)中日韓自由貿(mào)易區(qū)先行區(qū)的目標(biāo)沖刺。
三、推動(dòng)鹽田保稅區(qū)域向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的建議
我們之所以提出鹽田保稅區(qū)域要向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型，既為了推動(dòng)近期保稅區(qū)域的經(jīng)濟(jì)繁榮，也為了實(shí)現(xiàn)中遠(yuǎn)期內(nèi)鹽田乃至深圳較好地融入世界經(jīng)濟(jì)的大循環(huán)，培育引領(lǐng)華南經(jīng)濟(jì)騰飛的增長(zhǎng)極。這個(gè)“轉(zhuǎn)型”是指發(fā)生在功能層次上的變化，而不是要從根本上改變鹽田現(xiàn)有保稅區(qū)域的性質(zhì)。
?。ㄒ唬┕δ芏ㄎ慌c主要特征
在管理體制、政策法規(guī)、海關(guān)監(jiān)管、外匯支付、企業(yè)準(zhǔn)入等方面與國(guó)際上成熟自由貿(mào)易區(qū)的通行規(guī)則對(duì)接，與國(guó)際慣例接軌，融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的潮流，依托鹽田港，通過區(qū)港聯(lián)動(dòng)和港城一體化發(fā)展來突出口岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、物流分撥、金融服務(wù)、倉儲(chǔ)展示和國(guó)際物流服務(wù)功能，選擇逐步向以鹽田港保稅物流園區(qū)為核心的自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型，主要特征體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
第一，享有高度競(jìng)爭(zhēng)力的稅收政策。在關(guān)稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅等方面實(shí)施豁免或較低的稅率，為區(qū)內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)造贏得成本優(yōu)勢(shì)的條件。國(guó)際上成功的自由貿(mào)易區(qū)一般都實(shí)行關(guān)稅豁免政策，即國(guó)外貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)免征關(guān)稅，貨物在區(qū)內(nèi)銷售免征流轉(zhuǎn)稅，只有當(dāng)貨物從區(qū)外進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)銷售時(shí)，才征收關(guān)稅和流轉(zhuǎn)稅。而且區(qū)內(nèi)所得稅、土地租金也是較低的。
第二，境內(nèi)關(guān)外，海關(guān)監(jiān)管高效便捷。自由和沒有繁瑣的行政管理手續(xù),一般不實(shí)行過多的管制。這種有限的封閉區(qū)域處于境內(nèi)關(guān)外的特殊地位，境外貨物（除國(guó)家禁止外）可以自由進(jìn)出自由貿(mào)易區(qū)，不實(shí)行通常的海關(guān)監(jiān)管，不征收關(guān)稅及代征稅，不需申請(qǐng)?jiān)S可證和辦理通常的進(jìn)出口手續(xù)，而自由貿(mào)易區(qū)貨物進(jìn)入國(guó)內(nèi)非自由貿(mào)易區(qū)則視同進(jìn)口，國(guó)內(nèi)非自由貿(mào)易區(qū)貨物進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)視同出口。自由貿(mào)易區(qū)享有“海關(guān)治外法權(quán)”，區(qū)內(nèi)不受海關(guān)監(jiān)管，貨物在區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)、金融市場(chǎng)的運(yùn)作以及進(jìn)出口管制等方面都有著高度開放的特征。
第三，高度開放。在這樣一個(gè)開放區(qū)，區(qū)內(nèi)在海關(guān)監(jiān)管、貨物流轉(zhuǎn)、金融市場(chǎng)、進(jìn)出口管制等方面都有著高度開放的特征。自由貿(mào)易區(qū)的開放性集中體現(xiàn)在貨物進(jìn)出自由、人員出入自由、外匯兌換自由、外匯支付自由。
第四，實(shí)行更加寬松的企業(yè)準(zhǔn)入政策。愿意進(jìn)入自由貿(mào)易區(qū)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)不存在資本金數(shù)量、來源地和股權(quán)比例等方面的歧視性或差別性政策待遇，給予各類企業(yè)充分競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。
?。ǘ?zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施步驟
參照了歐洲典型自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展歷程，結(jié)合鹽田轄區(qū)和現(xiàn)有2個(gè)保稅區(qū)的實(shí)際情況，建議保稅區(qū)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展分三步走戰(zhàn)略。
1.盡快實(shí)現(xiàn)保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)相關(guān)政策的接軌
作為全國(guó)首個(gè)“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)區(qū)域，毗鄰鹽田港的鹽田港保稅物流園區(qū)自2004年8月正式封關(guān)運(yùn)作以來，取得了突出的業(yè)績(jī)。進(jìn)區(qū)貨物視同出口實(shí)行退稅的稅收政策優(yōu)勢(shì)日益凸現(xiàn)，國(guó)際中轉(zhuǎn)、國(guó)際配送、國(guó)際采購中心、國(guó)際轉(zhuǎn)口貿(mào)易等業(yè)務(wù)穩(wěn)步發(fā)展。物流園區(qū)的試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)和政策應(yīng)該向沙頭角保稅區(qū)、鹽田港后方其他保稅空間擴(kuò)展，以實(shí)現(xiàn)保稅區(qū)和物流園區(qū)在出口退稅、進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)、海關(guān)監(jiān)管、外匯管理和行業(yè)準(zhǔn)入等政策上的接軌。
2.在區(qū)港聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)行“區(qū)港一體化”的運(yùn)營(yíng)模式
因?yàn)樽杂少Q(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲(chǔ)、國(guó)際貿(mào)易、出口加工等功能的發(fā)揮都需要以港口功能為依托，國(guó)外成功的自由貿(mào)易區(qū)大多與港口連在一起，以港口為載體，實(shí)現(xiàn)區(qū)港一體化的管理。下一步，我們可以考慮將鹽田港中港、西港和規(guī)劃建設(shè)中的東港區(qū)一并納入未來自由貿(mào)易區(qū)的范圍，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)境外貨物的裝卸、倉儲(chǔ)、加工、分裝等都不再征收關(guān)稅，為建設(shè)和發(fā)展自由貿(mào)易區(qū)創(chuàng)造條件。
?。?）“區(qū)港一體”的內(nèi)涵
①經(jīng)濟(jì)利益一體。港口發(fā)展靠的是貨運(yùn)量的增加，隨著國(guó)際大型船公司向物流業(yè)的延伸，臨港無稅或保稅物流的服務(wù)，可以增強(qiáng)我國(guó)主要港口對(duì)國(guó)際貿(mào)易貨主和大型船公司的吸引力；保稅區(qū)的發(fā)展依賴投資和物流業(yè)務(wù)的擴(kuò)大，包括轉(zhuǎn)口在內(nèi)的國(guó)際貨流量的增加，無疑會(huì)吸引眾多國(guó)內(nèi)國(guó)際物流企業(yè)進(jìn)入保稅區(qū)，因此區(qū)港之間相互創(chuàng)造需求的關(guān)系是實(shí)施區(qū)港一體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
?、谡咭惑w。我國(guó)關(guān)稅水平較高，無稅或保稅服務(wù)區(qū)是吸引國(guó)際物流和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的必備條件。保稅政策不可能也沒有必要覆蓋整個(gè)港口，但可將部分國(guó)際集裝箱碼頭和作業(yè)區(qū)劃入保稅區(qū)，實(shí)現(xiàn)無稅運(yùn)營(yíng)，即自由貿(mào)易港區(qū)政策的局部覆蓋。
?、鄹蹌?wù)管理一體。港口實(shí)行政企分離后，港務(wù)實(shí)行政府行業(yè)管理，將經(jīng)濟(jì)實(shí)體運(yùn)營(yíng)的部分碼頭和作業(yè)區(qū)劃入保稅區(qū)，或者與保稅區(qū)下屬的公司相互參股聯(lián)營(yíng)，繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)一的港務(wù)管理。必要時(shí)可考慮安排港務(wù)管理人員加入保稅區(qū)管理層，實(shí)現(xiàn)區(qū)港的統(tǒng)一管理。
?、芪锪鞣?wù)一體。實(shí)現(xiàn)區(qū)港一體后，自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的物流活動(dòng)，如國(guó)際集裝箱的裝卸和拆裝箱中轉(zhuǎn)、倉儲(chǔ)、貨物集疏、貨代、船代、理貨、報(bào)關(guān)等不再存在行政區(qū)劃的分割，變?yōu)閰^(qū)內(nèi)企業(yè)之間的分工，意味著物流可以在更大的空間和領(lǐng)域得到充分發(fā)展，港口的運(yùn)輸功能和保稅區(qū)的貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能可以相互補(bǔ)充。
?。?）區(qū)港一體化的目標(biāo)和步驟
區(qū)港一體化建設(shè)實(shí)際上是保稅區(qū)與港口一體化發(fā)展過程，即港口的功能向保稅區(qū)延伸，保稅區(qū)政策向港口滲透，港口與保稅區(qū)功能互補(bǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)?，政策和利益共享，?shí)行統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管、行政和功能管理，共同發(fā)展的過程。
這一過程應(yīng)分兩步走：第一步是區(qū)港一體化建設(shè)的過渡過程，即實(shí)現(xiàn)“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”或“區(qū)港合作”：第二步是實(shí)質(zhì)過程，實(shí)現(xiàn)“區(qū)港一體”或“區(qū)港合一”?！皡^(qū)港聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)是保證保稅區(qū)與港區(qū)的直通，也就是將地域上各自封閉的狀態(tài)，以直通道或其它形式建立關(guān)聯(lián)，在物流與形式上首先達(dá)到溝通無障礙、實(shí)現(xiàn)區(qū)港無縫對(duì)接?！皡^(qū)港一體”的目標(biāo)是區(qū)港在區(qū)域與行政上的合一，基本特征是在地域上不可分割，事權(quán)統(tǒng)一。
概括的說，在步驟上，從區(qū)港地域?qū)拥焦δ軐?duì)接，再到管理對(duì)接，最終到地域、功能、行政統(tǒng)一。在功能開發(fā)上，從區(qū)港功能互相結(jié)合到滾動(dòng)開發(fā)。在管理上，從區(qū)港相互協(xié)調(diào)到由一個(gè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在海關(guān)政策上，真正實(shí)行“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”的開放式管理，區(qū)港規(guī)劃呈現(xiàn)“前港后區(qū)”的態(tài)勢(shì)，從而形成區(qū)港一體的格局。
3.時(shí)機(jī)成熟時(shí)，在整個(gè)鹽田區(qū)推行自由貿(mào)易區(qū)政策的試點(diǎn)
首先，鹽田區(qū)的區(qū)位地域特征十分適合建立自由貿(mào)易區(qū)。從區(qū)位上看，鹽田是深圳唯一與香港海陸相接的地區(qū)，在鹽田和香港兩地都有一個(gè)名叫沙頭角的地方，雙方語言相通，習(xí)俗相近，文化相系；從地域上看，鹽田三面環(huán)山、一面朝海，地域面積小，出入須經(jīng)過隧道或高速路閘口，屬于相對(duì)獨(dú)立的地理單元，開合自如，便于管理，是建立自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)的理想之地。
其次，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)己經(jīng)走過30多年的發(fā)展歷程，對(duì)我國(guó)改革開放起到了歷史性的作用。然而現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策己面臨逐步取消或優(yōu)勢(shì)不在，在此種背景下，在改革開放的新階段用新思路和新政策替代老的經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策，在鹽田區(qū)嘗試建立自由貿(mào)易區(qū)，使經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)外開放達(dá)到一個(gè)新水平、新高度，有重要的政治意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
綜上所述，在合適的時(shí)機(jī)在鹽田區(qū)推行自由貿(mào)易區(qū)政策，建立與國(guó)際接軌的自由貿(mào)易區(qū)，不但能大力促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題，實(shí)現(xiàn)鹽田乃至深圳與香港的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資源的整合；同時(shí)能發(fā)揮“發(fā)展極”理論中的擴(kuò)散效應(yīng)大于回波效應(yīng)的作用，將對(duì)深圳市乃至整個(gè)華南區(qū)的改革和開放事業(yè)有重大的影響和推動(dòng)作用，使我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移達(dá)到一個(gè)新的水平。
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