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　　【關(guān)鍵詞】

　　行政復(fù)議變更 市場監(jiān)管 輕微違法 不予行政處罰

　　【基本案情】

　　按照《中華人民共和國市場主體登記管理條例實(shí)施細(xì)則》要求，申請人某酒店應(yīng)當(dāng)于2023年1月1日至6月30日報送2022年度企業(yè)報告并向社會公示。由于申請人未在規(guī)定的時間內(nèi)報送并公示2022年度報告，被申請人內(nèi)蒙古自治區(qū)某市場監(jiān)督管理局將其列入經(jīng)營異常名錄，并先后下達(dá)了《詢問通知書》和《行政處罰告知書》，之后作出罰款8000元并責(zé)令改正的案涉行政處罰決定。申請人不服該決定，向市人民政府申請行政復(fù)議。

　　【復(fù)議辦理】

　　行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查認(rèn)為，雙方當(dāng)事人主要爭議焦點(diǎn)在于案涉行為是否屬于不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當(dāng)?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理輕微違法行為不予行政處罰清單（2022版）》規(guī)定，違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的，或初次違法且危害后果輕微并及時改正的，或當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。此規(guī)定關(guān)于“及時改正”是指在市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為線索之前主動改正，或發(fā)現(xiàn)違法行為線索之后、責(zé)令改正之前主動改正，或責(zé)令改正后按要求、按時限改正。國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和申請人《營業(yè)執(zhí)照》均提示申請人應(yīng)在法定期限內(nèi)報送并公示年度報告，且報送時間長達(dá)6個月，而其在案涉行政處罰決定作出前始終未進(jìn)行年度報告，具有主觀過錯且明顯不符合上述“及時改正”的構(gòu)成要件，不屬于不予行政處罰的情形。

　　《中華人民共和國市場主體登記管理條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，市場主體未按規(guī)定期限公示或者報送年度報告的，可以處1萬元以下的罰款。《內(nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》規(guī)定，對上述行為的處罰，“從輕情形可以處0.3萬元以下罰款，從重情形可以處0.7萬元以上1萬元以下罰款，一般情形可以處0.3萬元以上0.7萬元以下罰款”。本案中，申請人系初次違法，違法行為單一，危害后果輕微，綜合判定申請人違法行為輕微，可以從輕處罰。被申請人作出罰款8000元的處罰決定，違反了過罰相當(dāng)原則，缺乏適當(dāng)性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)遂作出變更原行政行為的決定，將罰款數(shù)額變更為3000元。

　　【典型意義】

　　行政復(fù)議既要審查行政行為的合法性，也要審查行政行為的適當(dāng)性。對于不適當(dāng)?shù)男姓袨?，行政?fù)議機(jī)關(guān)可以直接作出變更決定，這是行政復(fù)議制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于法條中決定類型的首位，規(guī)定三種情形下行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更行政行為，體現(xiàn)了變更決定在復(fù)議決定體系中的重要性，意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)在查清事實(shí)和證據(jù)前提下，應(yīng)優(yōu)先適用變更決定，以達(dá)到防止程序空轉(zhuǎn)、實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的目的。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)綜合考慮申請人初次違法且危害結(jié)果輕微等因素，認(rèn)定該違法行為符合該地區(qū)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定的從輕情形，對案涉處罰決定的罰款數(shù)額依法作出變更決定，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質(zhì)效，有力維護(hù)了企業(yè)合法權(quán)益和市場公平秩序。

　　【專家點(diǎn)評】

　　強(qiáng)化行政復(fù)議適當(dāng)性審查，促進(jìn)個案正義之實(shí)現(xiàn)

　　——某酒店不服市場監(jiān)督管理局行政處罰申請行政復(fù)議案

　　曹 鎏 中國政法大學(xué)法治政府研究院副院長、教授，國家監(jiān)察與反腐敗研究中心主任

　　作為行政系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督制度，行政復(fù)議對行政行為的審查涉及合法性與適當(dāng)性兩個維度，這是基于自我監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)理，行政復(fù)議具有實(shí)質(zhì)性化解行政爭議天然優(yōu)勢的具體呈現(xiàn)。為了激活這一優(yōu)勢，新修訂的行政復(fù)議法從拓寬審查范圍、加深審查強(qiáng)度、加重舉證責(zé)任以及強(qiáng)化變更決定適用等多個環(huán)節(jié)強(qiáng)化了行政復(fù)議合理性審查功能，彰顯了其與以合法性審查為原則的行政訴訟制度的差異化發(fā)展路徑。本案對于行政處罰類行政爭議案件的復(fù)議審理具有示范意義，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

　　要善于在辦案中運(yùn)用基本原則并綜合案情來認(rèn)定行政行為內(nèi)容是否適當(dāng)。本案爭議焦點(diǎn)在于案涉處罰決定是否符合不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當(dāng)，本質(zhì)上涉及新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第一項規(guī)定，即因行政行為內(nèi)容不適當(dāng)應(yīng)作變更決定的理解與適用問題。理論上，行政行為內(nèi)容是否適當(dāng)主要關(guān)涉比例原則在復(fù)議審理中的理解和適用問題，體現(xiàn)為形式法治與實(shí)質(zhì)法治理念在個案中的運(yùn)用。所謂比例原則，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)采取手段和措施與其達(dá)成管理目標(biāo)之間要成比例，具體案件中，是否違反比例原則就要審查所涉行政行為是否符合其適用依據(jù)的立法目的，行政行為是否超過必要限度或者無法達(dá)成行政管理目標(biāo)以及行政行為是否對公民、法人、其他組織合法權(quán)益造成的損害程度最小等維度。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)基礎(chǔ)上，認(rèn)定本案關(guān)鍵就是法律適用問題。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對處罰決定所依據(jù)的法律規(guī)范進(jìn)行全面審查基礎(chǔ)上，進(jìn)一步認(rèn)定本案不屬于不予處罰情形，其癥結(jié)在于處罰結(jié)果是否適當(dāng)。結(jié)合本案，對市場主體未按規(guī)定期限公示或者報送年度報告的行政處罰，《內(nèi)蒙古自治區(qū)市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》中明確規(guī)定了從輕處罰、一般處罰和從重處罰情形，但對于幅度裁量的認(rèn)定，則需要執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)個案作出精準(zhǔn)判斷，進(jìn)而涉及處罰裁量權(quán)是否依法規(guī)范行使問題。鑒于行政處罰是行政管理中常見的執(zhí)法方式，通過裁量基準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制已經(jīng)成為行政系統(tǒng)內(nèi)規(guī)范行政處罰裁量空間的有益路徑。實(shí)踐中，各地區(qū)、各領(lǐng)域、各層級的行政處罰裁量基準(zhǔn)又往往是以行政規(guī)范性文件形式發(fā)布的。本案復(fù)議機(jī)關(guān)就是對以裁量基準(zhǔn)為適用依據(jù)的處罰決定的審查，即復(fù)議機(jī)關(guān)既要審查涉案處罰決定的合法性，又要審查適當(dāng)性，其中合法性審查涉及事實(shí)認(rèn)定和法律適用問題，如果法律適用涉及作為依據(jù)的處罰裁量基準(zhǔn)的適用問題，則需要進(jìn)一步審查裁量基準(zhǔn)是否予以正確適用。本案復(fù)議機(jī)關(guān)先是審查并適用了行政處罰裁量基準(zhǔn)，同時又運(yùn)用了行政處罰法總則中體現(xiàn)比例原則的過罰相當(dāng)原則，在綜合考慮申請人初次違法且危害結(jié)果輕微等因素基礎(chǔ)上，判定該違法行為屬于該地區(qū)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)定中的從輕處罰情形，進(jìn)而認(rèn)定被申請人在幅度裁量選擇上處罰過重，構(gòu)成處罰不適當(dāng)。

　　要善于把變更決定作為適當(dāng)性審查結(jié)果的首選決定。新修訂的行政復(fù)議法將變更決定置于復(fù)議決定體系之首，旨在強(qiáng)化變更決定在整個復(fù)議決定體系中優(yōu)先適用的地位，這就意味著只要滿足變更決定適用條件，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)直接作出變更決定，而不得以撤銷并責(zé)令重作等決定種類替代變更決定。本案中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為處罰過重，為避免程序空轉(zhuǎn)、提高辦案質(zhì)效，復(fù)議機(jī)關(guān)直接作出變更決定，充分體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)依法擔(dān)當(dāng)作為，積極踐行能動復(fù)議的理念要求，從一步到位實(shí)質(zhì)性化解爭議的目標(biāo)出發(fā)，利用行政復(fù)議穿透式監(jiān)督的優(yōu)勢，切實(shí)保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，促進(jìn)個案正義之實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而定分止?fàn)帯Ｐ枰⒁獾氖?，本案僅涉及新修訂的行政復(fù)議法第六十三條有關(guān)變更決定適用的第一種情形。對于經(jīng)審查存在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，程序合法但是未正確適用依據(jù)的（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第二項規(guī)定），或者事實(shí)不清、證據(jù)不足但經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)查清事實(shí)和證據(jù)（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第一款第三項規(guī)定），復(fù)議機(jī)關(guān)亦應(yīng)作出變更決定。此外，為彰顯行政復(fù)議的行政救濟(jì)功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出變更決定還要遵守不利變更禁止原則，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對申請人更為不利的變更決定，但第三人提出相反請求的除外（新修訂的行政復(fù)議法第六十三條第二款）。

　　轉(zhuǎn)載來源：司法部

　　轉(zhuǎn)載時間：2024年10月11日

　　轉(zhuǎn)載鏈接：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/gwxw/xwyw/202406/t20240612_500253.html